О портрете казахстанского лоббиста, специальном законе и избыточном нормотворчестве
В сентябре этого года вышло подготовленное мной учебное пособие "Участие бизнеса в нормотворчестве как эффективный GR-инструмент: законодательное регулирование и особенности практики в Республике Казахстан".
Учебное пособие размещено в открытом бесплатном доступе на портале "Параграф" и получило почти десять тысяч просмотров, из чего можно сделать однозначный вывод, что тема интересна казахстанскому юридическому сообществу. Подтверждением стали рецензии и отзывы о его практической полезности от председателя Комитета Мажилиса по законодательству и судебно-правовой реформе и уполномоченного по защите прав предпринимателей Казахстана.
Это первый расширенный материал по вопросам участия бизнеса в нормотворчестве в Казахстане.
Юристы – одна из самых читающих профессий. Мы привыкли учиться на учебниках и статьях. Учебной литературы по GR и лоббизму достаточно, но это американские и российские учебники. Поэтому информация, которая несколько лет систематизировались по отдельным папкам, была переложена в учебное пособие и дополнена практическими комментариями, полученными на собственном опыте. Издание адресовано GR-специалистам, корпоративным юристам и, конечно, студентам.
Основы коммуникаций с государственными органами для бизнес-юристов в казахстанских вузах не преподаются, есть несколько специализированные программы по GR для магистров. Если лет пять назад в резюме юристов или описании вакансий словосочетание Government Relations встречалось редко, то сейчас для глав юридических департаментов GR навыки становятся обязательным требованием.
Но это не единственная задача книги. Моя личная миссия в GR – не только усиливать легальные возможности продвижения бизнесом своих интересов в государственных органах, но и правильное позиционирование GR-профессии. Как представителю формирующегося казахстанского профессионального GR-сообщества мне бы хотелось, чтобы наша сложная и высокострессовая профессия вызывала правильные ассоциации и оценку. Кроме выступлений на тему GR и лоббизма, на личной странице в Linkedin я часто пишу посты о результатах своей работы, чтобы аудитории было понятно, что это никакая не тайная деятельность. Я планирую в скором времени, возможно с коллегами, подготовить материал о том, какие навыки должен развивать джиарщик. В планах также разработка курса лекций для студентов юридических вузов.
_________________
Кроме структурированного материала и практических советов в книге и во многих своих выступлениях на разных площадках с участием государственных органов я поднимаю вопрос значимости и роли профессиональных ассоциаций в решении представителями власти любых вопросов, касающихся бизнеса.
В Казахстане участие бизнес-сообществ в коммуникациях с госорганами на уровне законодательства предусмотрено и путём аккредитации при регуляторах, и участия в экспертных советах, НПП, нормотворчестве и пр. Но на практике позиции ассоциаций учитываются далеко не всегда. Например, комитеты НПП могут изменить заключения профильных ассоциаций по проектам НПА без пояснения причин. Экспертные советы очень формальны и государственные органы могут принимать решения, основываясь на мнении одной компании или даже одного человека. Ответы госорганов на замечания в экспертных заключениях стали носить формальный характер, как вариант: "будет учтено"… Профильные законы разрабатываются без обязательного привлечения представителей бизнес-сообществ. Так не должно быть.
Ассоциация – это площадка, где решения принимаются коллегиально, что обеспечивает объективность и безрисковость для сектора, а также учёт не только мнения крупных участников, но и МСБ. И для представителей государственной власти позиция ассоциации всегда более безопасная, обоснованная и предпочтительная, нежели предложение конкретной компании или персоны. Госорганы, как правило, не видят полной картины сектора и не знают особенностей ведения бизнеса. Кроме этого, есть фактор частой сменяемости сотрудников. Компенсировать недостаток информации могут только отраслевые ассоциации. Поэтому постоянное институциональное сотрудничество профильного государственного органа с бизнес-сообществами – это гарантия не только принятия эффективных для сектора решений, но и в целом основа для формирования оптимальной регуляторной политики. Кажется, это так естественно…
Отдельные задачи по усилению роли бизнес-ассоциаций могут быть решены путём внедрения поправок в законодательство . Прежде всего, иначе должны быть выстроены взаимоотношения НПП и ассоциаций в аспекте подготовки заключений по проектам НПА. Задача НПП – подготовить консолидированное заключение, свести все предложения и позиции, включить особые мнения, но по факту сотрудники Палаты считают возможным не учитывать позицию ассоциаций – членов профильных комитетов, корректировать её или даже выражать своё собственное мнение.
Я не оспариваю значимость НПП, на сегодняшний момент – это единственная институциональная структура, созданная для защиты и представления интересов предпринимателей, и периодические требования её устранить недальновидны. Другой вопрос, что одной из целей создания Палаты было определено развитие и повышение роли бизнес-ассоциаций, и сейчас есть достаточно большое поле для улучшения такого взаимодействия.
Целесообразно также внести поправки, что в отношении всех проектов и инициатив государственных органов, направленных на предоставление особых условий отдельным компаниям, должна обязательно запрашиваться позиция рынка. На нашей практике случились ситуации, когда крупным иностранным компаниям электронной коммерции были предоставлены льготные условия, а теперь регуляторы решают задачу, как спасти казахстанский торговый МСБ от исчезновения.
______________
В Казахстане периодически обсуждается принятие специального закона о регулировании лоббистской деятельности. Для того, чтобы иметь собственную позицию по этому вопросу, я прочла все публикации казахстанских авторов на эту тему. И совершенно не поняла, какую задачу нужно решить путём принятия такого закона? Пока у меня складывается мнение, что речь идёт о принятии закона ради закона.
Большинство авторов публикаций говорят о "теневом лоббизме". Статьи начинаются примерно с фразы: "В Казахстане взаимодействие власти и бизнеса редко обходится без посредников и коррупционных схем!" – я бы тут сильно поспорила. Не идеализирую ситуацию, но у большинства крупных компаний и ассоциаций есть профессиональные, дипломированные лоббисты и GR-щики, которые знают много способов достижения результата без создания коррупционных схем. Казахстанское GR-сообщество не очень большое, и все мы друг друга хорошо знаем. Кроме того, есть попросту порядочные люди, которые своей репутацией дорожат.
Ещё один тезис – закон нужен, чтобы лоббисты могли действовать легально. Как раз в своём учебном пособии я описала весь законодательно закрепленный процесс участия бизнеса в нормотворчестве. У нас попросту нет необходимости действовать нелегально, поскольку нет никаких ограничений на то, чтобы представлять свои позиции любому государственному органу.
Второй вопрос, который у меня возникает в связи с возможным регулированием лоббистской деятельности – а есть представление, кого именно нужно регулировать?
________________
Портрет казахстанского GR-щика, который также выполняет функции лоббиста (есть разница между GR, Lobbying, Public Affairs), не настолько чёткий, как, например, портрет инхаус-юриста или адвоката.
Я бы разделила всех, кто причисляет себя к профессиональному сообществу, условно на следующие категории:
1. GR-щики корпораций;
2. представители бизнес-сообществ;
3. частный консалтинг, включая международные юридические и специализированные фирмы;
4. бывшие государственные служащие, действующие либо как персоналии, либо в составе объединений.
Каждая категория имеет особые навыки и рабочие инструменты. Соответственно, можно ли определить какие-то объединяющие или наоборот специальные критерии, на основании которых можно было бы выделить субъектов регулирования закона о лоббизме? В отношении физических или юридических лиц регулирование должно применяться?
Следующий вопрос – а что именно мы хотим отслеживать? Гонорары частных лоббистов? Думаю, не стоит экстраполировать впечатление о гонорарах частных лоббистов с K-Sreet на локальных. В этом случае представители бизнеса и ассоциаций кем будут считаться?
Слышала мнение о включении лоббистов в реестр уполномоченного органа. С какой целью и на основании каких критериев? Такие реестры специалистов (экспертов, доверенных лиц, советников) разного формата регулярно создаются при госорганах. Попасть в них, как правило, стремятся консультанты для того, чтобы указать очередное достижение в своём профиле. Если нахождение в таком реестре будет основанием для предоставления доступа к любым материалам государственного органа по интересующему вопросу, а с моей стороны даст мне возможность предоставлять любые аналитические материалы, то да, я готова быть номером 1. Но нужно понимать, что лоббизм – это очень высокий уровень ответственности.
____________________
На мой взгляд, проблема, которая вызывает идею необходимости регулирования коммуникаций между бизнесом и государственными органами, заключается в чрезмерном нормотворчестве, а точнее в возможности без особых причин инициировать разработку новых актов и поправок к действующим. Именно такой облегченный процесс делает возможным внесение норм, серьёзно влияющих, к примеру, на рынок электроэнергии, в поправки, касающиеся детских садов.
До тех пор, пока не будут установлены очень сложно выполнимые требования к инициированию и разработке НПА, включая: наличие (а не гипотетическую вероятность) проблемной ситуации, научную обоснованность, неформальное изучение и возможность применения международного опыта, прогнозный анализ рисков и экономических последствий и пр., мы будем иметь бесконечный поток законов о внесении изменений, в которых очень незаметно будут "пролетать" нужные кому-то нормы.
Принятие закона или иного НПА не всегда является единственным, да и вообще способом решения конкретной задачи. Зачастую речь идёт о принятии мер, в том числе, государственными органами, никак не связанными с нормотворчеством. Но, к сожалению, в последние годы сложилась практика, что для решения любого вопроса общественность или отдельные персоны требуют разработать закон, что и делают государственные органы, используя этот путь как наиболее простой способ реагирования на запросы общественности.
Проблема изменения подходов к нормотворчеству недавно обсуждалась на площадке Института Парламентаризма, членом экспертного совета которого я являюсь, в связи с разработкой проекта Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества".
Много раз я поднимала такой вопрос, связанный с участием GR в законотворческой деятельности. Очень много времени и сил юристы бизнес-ассоциаций и частных компаний тратят на буквально противостояние инициированным госорганами поправкам, ухудшающим бизнес-климат. В данный момент конкретный пример – блок поправок в антимонопольное законодательство, которыми ограничено право бизнеса на судебную защиту. Можно ли такую работу, в случае регулирования лоббистской деятельности, относить к коммерческой деятельности между лоббистом и клиентом? Является ли этот случай лоббизмом или защитой прав? Это все к вопросу о реальной возможности законодательного регулирования деятельности по коммуникациям с государственными органами.
Ещё одна проблема, которая недавно обсуждалась на площадке Института Парламентаризма – коммерческое написание проектов законов. На рынке есть компании, у которых на годы вперед есть запросы по подготовке законопроектов. Да, законодательством предусмотрена возможность привлечения специалистов к разработке НПА. Но есть ли уверенность, что такие компании привлекают профессионалов? И есть ли уверенность, что кроме коммерческого интереса, в этом есть объективная необходимость?
Есть также отдельные пробелы в процессе законотворчества, которые позволяют не проводить через анализ регуляторного воздействия поправки, которые существенно негативно влияют на бизнес. Требование об обязательном проведении АРВ на любой стадии рассмотрения законопроекта должно быть предусмотрено законом.
Для изменения описанной ситуации либо на уровне принципа нормотворчества, либо отдельного положения Закона "О правовых актах" целесообразно внедрить требование о стабильности правового регулирования – изменение и дополнение нормы правового акта или её отдельной части ранее, чем через год после её принятия, изменения или дополнения допускается только в исключительных случаях на основании требований правового акта более высокого уровня или поручения президента Республики Казахстан.
Важно упорядочить внесение поправок в кодексы. Сейчас ситуация такова, что в один и тот же кодекс в течение года изменения и дополнения вносятся по несколько раз совершенно разными законами, в итоге мы имеем противоречия внутри одного акта. Например, в 2023 году в Гражданский кодекс поправки вносились пятью разными законами. В КоАП, только в 2024 году – одиннадцатью. В Предпринимательский кодекс в 2024 году – тринадцать раз вносились поправки. Иногда законы, вносящие изменения в кодексы, принимаются в один и тот же день.
Резюмируя, хочу сказать, на мой взгляд, отдельный закон о лоббизме в Казахстане не нужен. Все имеющиеся проблемы могут быть решены точечными поправками в законодательство, регулирующими процессы нормотворчества и принятия решений государственными органами в отношении бизнеса.